---以人民法院引入ISO质量管理体系为视角①

摘要：人民法院现代化的推进是一个探索性事业，还有许多未知领域，需要我们在实践中去大胆尝试。本文以新时期人民法院引入ISO质量管理体系的模式为切口来推进法院现代化，将质量管理体系引入人民法院意味着质量规律居于法院的主导地位，不论是法院的构成要素、系统及其运行、评价结果等，还是法院的人文基因，质量因素都是不可或缺的一环。

关键词：法院   质量管理    现代化

Abstract:The modernization of the people's courts is an exploratory undertaking, and there are many unknown areas that require us to boldly try in practice. This article aims to promote the modernization of courts through the introduction of the ISO quality management system into the people's courts in the new era. Introducing the quality management system into the people's courts means that the quality law occupies a dominant position in the courts. Whether it is the constituent elements, system, operation, evaluation results, etc. of the courts, or the humanistic genes of the courts, the quality factor is an indispensable link.

Key words:  court     quality management      modernization

引言

改革开放40余年以来，中国进入高质量发展的新时期，经济社会发展已从追求数量转变为追求质量与效益上来。在政治领域，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，党的二十大报告中曾13次提及“高质量发展”一词，足见对其的重视程度，这也为人民法院引入ISO质量管理体系奠定了坚实的思想认识基础。

ISO质量管理体系起初是面向企业、工厂设计的，目的是通过改善管理能力，提高营运效率以及减少流程误差，从而提升客户的满意度，并增强长远竞争力。而对于法院，案件判决书其实就是法院的产品，产品质量事关法院的审判水平和社会公平正义的实现情况，比有形产品要求更高②，审判是一种特殊的行业，向社会公益提供产品和服务，但运作无异于其他行业。法院可以利用ISO质量管理体系改进传统的管理模式,实现管理的系统化、科学化,提高审判效率与审判质量，贯彻司法为民宗旨、提升司法权威。

新时代司法改革遍地开花，人民法院现代化建设方式多种多样，但既保障高质量发展上升为国家战略又切实推进法院管理制度改变的改革模式却不在多数，人民法院引入ISO质量管理体系适逢其会，这场法院管理模式的革命必将推进我国法治化进程。

一、法院引入ISO质量管理体系的正当化根据

（一）现实困境

立案登记制改革后，法院案件数量达到前所未有的高度，员额法官数量与案件数量不相匹配，案多人少会导致案件质量不达标。在运行实践中，审委会违背直接言辞原则时有发生，还存在有“司法黑箱”之嫌，存废之争等各种问题，案件质量水准有失偏颇。就民商事而言，管辖权异议仍然存在滥用，举证期限依旧不严格，小额诉讼虚化严重，督促程序易出现形式化特点，这些问题导致案件质量难免下降。法院还存在二八原则，20%的人干80%的活，部分老干警存在躺平思想，用“不做”取代“不错”，旧的管理模式对此又缺少应对措施，权责模糊，效率低下。

（二）学理基础

我国《民事诉讼法》规定了人民法院应保护当事人行使诉讼权利，保证人民法院查明事实，分清是非，正确适用法律，及时审理民事案件。这其中体现了一种“接近正义”、“程序保障”、“诉讼经济”的司法理念。法院有高效的质量管理体系可以在程序方面方便当事人行使诉讼权利，促进武器对等，保障审寻主义并最大限度减少当事人负担。

（三）ISO质量管理体系简介

ISO在二战之后不断创新演化，使其具有深厚的历史哲理基础，IS0即“国际标准化组织”，是非政府性的专门国际标准化团体，其宗旨在于促进全球标准化活动的发展，主要活动包括协调世界标准化工作、组织各成员和各技术委员会进行技术交流、共同研究有关标准化问题等。我国是IS0的25个始创成员国之一，也是最初的5个常任理事国之一①。

IS09001标准包含有适用于公共管理的标准模式，可以适用于人民法院的管理,ISO9001质量管理体系是一个体系化、程序化和文件化的管理体系，强调“职、责、权”的统一，强调满足诉讼参与人的需求，其中涉及的评价要素是质效比，持续性，始终追求的是意识、结构、策略、过程、结果各要素内部及相互之间的匹配性、优异性、可靠性、成长性。学习ISO这种科学的管理模式是我们拿来主义的体现。

（四）事实依据

人民法院引入ISO质量管理体系，这与审管办的相关指标并行不悖。在引入过程中，把现行审管办的审判流程管理，审判质效通报及态势分析，案件质量评查、卷宗和结案文书评查工作假设是完美的，就不易跳出来思考问题，仅仅依赖质量检验和运用统计方法是很难保证提高法院质量的，也不会更进一步地去修正和完善审管办的相关标准。“不破不立”，引入ISO质量管理体系应该是全新的，全面的，最终目的是为实现法院机关内部“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事有人监督、凡事都有结果”的理想模式。

二、ISO质量管理体系与法院现代化化建设的相通性

1.ISO体系强调以增进顾客满意为目标。企业、工厂在经营管理中关注点多数是顾客，目标定位于组织效率最大化和顾客价值最大化。法院工作同样也是以人民群众对审判工作的满意度作为自身的目标和关注点，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这与ISO倡导的“顾客即上帝”、“顾客才是中心”等观念是完全契合的。

2.ISO强调要建立有自身特色的工作目标和解决手段，并能够逐步贯彻下去，为员工所理解和掌握，这与同样以“标准化、信息化、可视化”为主要内容的人民法院执行规范如出一辙。法院各项工作都是严格按照法律规定进行的,程序化框架比较突出：全体干警的各项活动都要有章可循，并且每一个步骤都有严密、可操作的规定。

3.ISO强调通过PDCA循环模式，实现企业的持续改进。PLAN（计划）-DO（执行）-CHECK（检查）-ACT（处理）的动态循环可以加强记录管理来控制体系运作的全过程。在日常生活中，群众需求是呈动态发展的，但法院不可能做到完全反映并满足需要，故问题始终存在，所以改进目标和寻求改进计划也是一个持续性的过程，需要不断改善来使法院审判运作效能实现螺旋式上升，波浪式前进。

4. ISO注重全员参与在质量管理中的作用。如果每个员工都能够笃行不怠，守正创新，组织将获得最大收益。同样，法院也需要强化全体干警的整体积极性和自主管理意识。正是因为每一名干警都是法院审判工作必不可少的一环，所以人民法院现代化建设不能单单依靠法官骨干或执行精英，而是需要提升整个法院队伍素质。

5.试点是真抓实干的头一脚，早在2004年安徽省蚌埠中院就率先完成了ISO质量管理体系的认证，形成了较为系统的管理规范，各种量化指标得到以高效完成，蚌埠中院的工作因此得到了极高的评价，人民日报等媒体对其进行突出报道：“社会和诉讼参与人在得知蚌埠中院按照国际标准实行管理后，迅速与法院建立起信任关系。”可见，法院引入ISO质量管理是可以充分发挥效果的，并经得起实践检验的。

三、ISO质量管理体系下引入法院的机制构建

本文目的是在已有试点法院引入ISO的基础上进行宏观设计，尝试探索出更适应新时期法院引入ISO的方法与思路以裨益当下。

（一）龙口模式的借鉴

“摸着石子过河”，新时期人民法院引入ISO质量管理要体现新时期的特点，2022年，龙口法院在前沿领域寻求有效解决新矛盾新问题的思路和办法，创造出了可复制、可推广的经验。龙口将全面质量管理运用到法院日常管理，建立以“流程再造、过程控制、量化考核、权责一体”为基本框架，以“全面质量、全员参与、全过程管理、全方位控制、多样化方式”为主要特征、配以考核支撑的法院管理新模式。其改革重心突出在从严治理上。

龙口法院为此制定了三本质量管理体系文件手册。其一是《质量手册》，内容是法院对诉讼参与人和社会的保证和承诺，保证有能力稳定提供满足诉讼参与人和适用法律法规要求的产品①。其二是《程序文件》，规定了质量管理体系文件的发放和管理的文件控制程序，规定标识和管理的记录控制程序，管理评审控制程序、满意度测量控制程序、审判和相关过程的监视测量控制程序等。其三是《操作文件》，为所有职能部门的工作明确主题内容、执行依据和职责权限，设定了重点环节、标准和质量记录。这三本手册为新时代基层人民法院科学发展提供了理论和实践层面的参考。

（二）全员学习

ISO质量管理的核心是让每个工作人员都各司其职，不再出现同样差错，只有全体干警在培训中认识到建立质量管理体系的必要性和紧迫性，才能去坚决执行质量管理体系的各项要求，才会自觉去践行质量管理体系的各项标准。在实际操作中，要邀请富有经验的有关专家和试点成功法院相关人员讲授公共管理的基本知识、ISO基本的知识和标准，为全体干警奠定认识基础和理论基础。领导班子更要带头学，利用冲刷效应，自上而下，将相关ISO知识系统掌握,从而带动全体干警领会学习。

（三）精细制定章程

质量管理体系文件起草小组由审判、执行、综合部门成员组成，在参照现有审管办的审判质效标准以及执行上的现行标准的基础上，由部门负责人牵头，指定人员专门负责编写文件。程序是：文件编写人员起草，部门负责人审核，院长复审，办公室统一格式后网上公布，设定30天的公开评论期，进行意见与建议反馈。

张军首席大法官指出，“怎样调动法院干警干事的积极性？怎样不让广大干警身陷复杂的考核中？如何把绩效考核简单化，让广大干警都适应？全国法院都要开展调研”所以涉及全院事项的人事管理、财务管理，绩效考核等问题的ISO文件，要反复修改，精细雕琢，并一直完善到全院人员达成普遍共识再通过。

在编写质量管理体系文件框架时应根据ISO质量管理体系的六何分析5W1H来进行，“做的原因(Why)、什么时间做（When)、什么地方做（Where)、由谁做（Who）做何（What)、操作的方式（How）①”文件结构应合理、全面，要囊括ISO标准的全部要求和规定。除此之外，人民法院引入ISO质量管理体系，必然要解决审判专业化的问题，要在科学性的基础上进行文件术语型转化：条文既要符合ISO标准条款的要求，还要符合法院审判流程的实际情况，不应苛求多和严。

制定具体条文应严格遵循 SMART 原则（Specific 具体：具体情况具体分析，适中准确，因势而变。Measurable 可衡量：数据源要具象化，行为化，并保障有可得性，目标完成与否有可衡量的尺度。 Attainable 可达到：通过努力挑战，是切实可行能够达到的。Realistic 现实性／相关性：可证明是符合实际的，与工作密切相关的，具有可视性。time - bound 时间：时间划分明确，有完成期限，注重效率。）单就编写具体某一方面来说，应紧扣主题，避免叙述范围外的活动。

（四）法院内部成立内审员制度

为防止出现“新瓶装旧酒”，所以在进行ISO质量管理还有一个关键地方就是把管理制度转化为管理行为，在企业中存在内审员，在法院同样也需要内审员，内审有其必要性，传统的案后监督变为“审前预防、审中监督、审后评查”的全程监控，建立“内部审核--管理评审--数据分析--纠正--预防”模式。内审员制度可以解决好人主义盛行，出了问题不批评、没人管的问题，推动质量管理工作日常化；可以解决干好干坏一个样，实现案件质量管理考评有形化；可以解决追究缺位，不痛不痒，无震慑力的问题，实现案件质量管理效果的最大化。

内审员是各部门推荐后民主选举出来的，经过培训，持证上岗，这为ISO质量管理体系的有效运行奠定了组织基础。内审在企业、工厂中体现为发现不合格的次品和潜在有问题的产品，并采取适当的纠正和预防措施，强调责任部门责任人负责。而对于案件审理、执行的的程序为：内审员负责不合格项的提出确认、原因分析、纠正措施计划②。确定不合格的标准应包括：诉讼参与人申诉依法提起再审并予以改判的；检察院抗诉依法提起再审并予以改判的；本院院长发现案件错误依法提起再审并予以改判的；上级法院改判或裁定发回重审、指令继续审理或再审的；通过其他途径收集到不合格证据，经过评审认为确实不合格的。内审员通过调研了解后，将不合格情况填写在《不及格服务记录》中，并交立案庭、审管办等有关部门存档备查。内审员根据问题项去要求有关相关庭室采取有效的矫正措施或预防手段，并对效果进行及时实施验证。对于效果不理想的要采取进一步措施去改进，若改进的措施仍然属于无效执行，就要对重大不合格项的纠正或预防措施提交审委会评审。

    （五）进行三个月的试运行和审核

各庭室要严格按照ISO质量管理体系文件的要求进行操作，对某些传统的、不符合ISO质量管理体系要求的做法及时进行纠正，不断完善体系文件所需要的质量记录，内审人员要进行跟踪审核。法院引入ISO质量管理体系3个月后，邀请质量认证中心专家对ISO质量管理体系进行现场审核，抽调案件去评查做出前后对比。直至出现“零不合格项”才标志顺利通过专家组的审核，ISO认证成功。

四、已引入ISO质量管理体系法院存在的问题

由于目前人民法院引入ISO质量管理体系这实践并不久远，因此改革过程中的失误就在所难免。问题主要是以下四个方面：

一是在引入过程中，法院现在的质量观念未能完全涵盖精神层面。质量情况报告、质量调研报告、TQM（全面质量管理报告）几乎无人问津，相关精神质量，作风质量等文化层面的质量内容，更没有形成具体概念，也没有可资借鉴的衡量指标。从管理层面看，现有管理层旧式管理模式印记根深蒂固，很难适应新的管理模式的实际需要，部分法院面对新颖的ISO质量管理体系会手足无措，不知如何下手，出现了把开会、发文件等同于抓落实的不良现象，结果造成管理工作混乱，新的机制实际落不到实处。

二是在引入过程中缺乏来自上层的具体部署和指导，政出多门，ISO各地法院的推进过程是野生形式的，造成本应是统一、规范的质量管理制度，在全国各地出现了“百家争鸣”的混乱、无序局面。不同法院建立质量管理体系其间必然存在差别，这是一种资源浪费，不利于ISO质量管理体系积极作用的整体有效发挥。

三是不论是对IS0管理体系本身与公共管理有关内容的理解，还是将其与法院管理相结合方面的认识，都有待深入。当前，人民法院现代化建设时受浮躁情绪的影响，出现离开了眼前的实际而投向了所谓的先进观念和理论。于是，质量管理体系中原本一些具有较强中国特色的机制被不断地弱化，另一些超越现实的机制又被强力推行。譬如：ISO质量管理是以顾客为关注焦点，不能借这个幌子着过度去追求满意，就能够违规违章操作，法院的公共服务是有着严格程序和流程的，不能一味追求时效就放弃了原则。

四是引入过程未改变将法院等同于政府职能部门的传统观念，仍以行政化的刻板眼光来要求和评判法院工作。主要体现为：一是以政府职能部门为单位开展的各种测评活动，都要求法院参加。在这类评比活动中，法院因工作的特殊性，总是处在极为不利的地位中，不得不采取一些非常规的手段和办法争取相对能够接受的评价结果，严重干扰了质量管理的正常开展，降低了质量管理在审判人员中的权威性。二是在地方经济发展中，将法院做为一枚棋子分配具体的任务，强力推行地方保护主义，导致法院在司法公正与服务地方经济建设之间走钢丝绳，使案件质量管理陷入左右为难的境地。

五、针对问题解决的的思路

（一）不断学习企业先进理念

“法治是最好的营商环境”，法院不仅要继续聚焦企业发展难题，让司法服务更加便捷高效，同时还要问计于企业，不断向企业学习先进ISO管理经验，尽量学全学透企业ISO深层次精神方面所涵盖的相关文件，不断推动ISO与法院的结合工作，还要借鉴企业“人无我有”的品牌经营策略，在做好法院常规性工作的基础上创造工作亮点，以满意度为例，在学习企业满意度标准后，重新构造诉讼参与人的满意度标准，满意度＝（ａ×20％） ＋（ｂ×20％） ＋（ｃ×20％）＋（ｄ×20％） ＋（ｅ×20％），ａ代表本地市人大的执法检查，满分为100分。在人大组织的检查中取得评选的第一名为满分，每往后一个名次，依次减 5分。直至扣完本项全部分值。ｂ代表纪检组的抽查满分为100分。纪检组的定期检查每查出一个问题扣 5分直至扣完本项全部分值。ｃ代表上级法院的评价满分为 100分，本院如果被上级法院评为本地市法院系统的先进单位，本项得满分，如过没有评上，本项扣 20分。ｄ代表内审员的监督，满分为 100分。内审员每提出一个审判、执行人员的执法与服务的失误或缺陷并经查属实的扣5分直至扣完本项全部分值。ｅ代表案件当事人投诉满分为100分。对于每次投诉经查属实的扣5分直至扣完本项全部分值。

（二）质量管理体系应逐步实现统一化

虽然法院应当依法独立行使职权，但这并不意味着法院之间的孤立。做好ISO与人民法院的深度融合并在全国统一化，需要调查研究，要力戒“脚尖上的形式主义”，真正动起来、沉下去。经多方面整合后，顶层设计上要统一案件质量管理的评估指标体系，并尽可能地全面推行质效画像制度，有效发挥指标的成绩单等功能①；对于法院的质量管理词汇要统一规范；要整体深化司法规范化、标准化建设，全面构建案件质量管控制度标准体系等。

（三）修正完善审管办标准

ISO质量管理在渗透过程中，要不断修正和完善审管办的司法统计和质效评估的标准，扭转审管办总是会招到业务部门“烦”的现象，在内部先要确保去行政化色彩，审管办也是为法院所服务的，不能为了评比而去评比。要使标准更加具可操作性和人性化，更加注重质量本身，撅弃唯数字论、唯指标论，使之更加符合质量文明是质量主导，数量支撑的二维体系。还可以适当扩大内审员成员范围，大学学者，检察官，律师，普通群众，都可以抽调进行内审工作，从而进一步去推动审管办高质量开展工作。

（四）完善案件评查机制。

ISO质量管理体系引入人民法院最重要的目的还是为了提高案件质量，就要加大案件评查力度。在评查形式上案件质量评查应分为定期评查、重点评查和专项评查三种。定期评查是对各个审判庭报结案件至少每季度组织一次质量抽查，抽查案件数不应少于各庭报结案件数的30％；重点评查是对上级法院改判、发回的案件，检察院抗诉的案件等要进行重点评查①；专项评查是对党委、人大等领导机关督交办案件，群众反映较大案件等组成专案组进行专项评查。在评查内容上不但包括对裁判结果是否正确的评判，还要包括对审判行为、审判活动的评判。评查报告应对所评查案件在实体裁判、办案程序、裁判文书制作、办案社会效果等方面是否存在质量问题以及问题的程度、性质，应承担责任的部门、审判组织及个人等做出明确的评判。

在评查程序上应引入听证和申辩机制，听证机制是在评查中召开听证会，由审判成员向评查委员会阐述裁判依据，听证过程可在适当范围内公开，如对人大代表提出的质询案可邀请代表旁听，听证过程应在法院内部公开，允许相关庭室的其他审判人员旁听等。申辩机制即评查委员会形成评查报告后，应在送交审委会同时送达原办案庭室及办案合议庭，审委会讨论时应允许原办案庭室及办案合议庭有关人员就评查报告认定的事实和作出的结论进行申辩。在评查结果运用上，审判委员会的评查结论应通过评查通报的形式及时在系统内部发布，使评查成为案件质量讲评和典型案例剖析的主要素材。还要尽可能地推行宣判答疑制度，对判决认定事实的依据，适用法律的含义，以及做出裁判的逻辑推理过程向当事人进行全面细致的宣讲，最大限度的消除当事人的误解。除此之外，在形式上宣判答疑的整个过程要由书记员进行记录，与开庭笔录一起装入卷宗。

结语

习近平总书记在十四届全国人大一次会议上强调：“在强国建设、民族复兴的新征程上，我们要坚定不移地推动高质量发展。”新时期的人民法院要走内涵式发展道路，提高案件质量管理能力，才能满足人民群众不断增长的司法需求，法院引入ISO质量管理体系是对以往旧的工作模式的摒弃，更是推进人民法院现代化建设的实现途径。

值得提出，当今世界只刚刚开启了一道质量型的门缝而尚未入门②。人民法院引入ISO质量管理体系以谋求跨越式发展，是一个从模糊到清楚、从畏难到接受、从尝试到施行的过程。但历史是勇敢者创造的，这是伟大事业的逻辑起点，也是最深厚的价值底色，做难事必有所得。只要人民法院引入ISO质量管理体系是一条提高法院服务质量，提升服务意识，为民提供司法服务的可行之路，我们就要坚定走下去并坚信：这条路会越走越宽广，也会越走越阳光。