——以河北省正定县人民法院为分析样本

党的十八大及十八届三中、四中全会对司法体制改革作出了战略部署，习近平总书记更是多次作出重要指示，“司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。”完善司法责任制，实施法官员额制，是司法体制改革的重要组成部分。下面仅以河北省正定县人民法院为例，对司法责任制及法官员额制改革所带来的“红利”、显现出的问题及应对举措作一简要阐述。
一、法官员额制改革的实施情况
法官员额制改革始于2014年6月，全国陆续分三批开展法官员额制改革试点，2016年7月全国司法体制改革推进会后，法官员额制改革在全国范围内全面推开。
按照《河北省全面推开司法责任制改革实施意见》中“2016年9月底完成全省法院员额制改革；力争10月底，确保年底完成全省法官职业保障改革；12月底完成全省司法责任制改革”的统一要求，2016年8月17日，河北省正定县人民法院召开法官首批遴选入额工作动员大会，制定法官首批遴选入额实施方案，法官入额工作正式启动。实施方案规定，第一批员额制法官按照中央政法编制的35%遴选入额，经过遴选考试，时有的39名法官中的30名成为员额法官。在上级法院统一安排下，于10月8日上午10时进行了员额法官入职宣誓仪式，标志着正定法院首批法官入额工作顺利完成。（后由于个人身体原因或退休，有3人退出员额，现实有员额法官27人。）
    二、法官员额制改革的成效
法官员额制改革，建立完善了司法人员分类管理制度，健全了法官职业保障制度，确立了“让审理者裁判、由裁判者负责”的审判机制，组建了一支优秀的审判队伍，奠定了建设法治国家的基石。其改革“红利”主要体现在：
一是司法资源配置得到优化。正如时任中央政法委书记孟建柱所讲，“司法责任制改革是司法领域一场深刻的自我革命，改的是体制机制，动的是利益格局。”法官员额制改革实质是一场司法机关人事制度的重大变革，是实行法院人员分类管理的基础。按照“确定岗位，配置员额，配备人员”的路径，通过严格考核，选拔最优秀的法官进入员额，并为其配备法官助理、书记员等审判辅助人员，确保了法院优秀人力资源配置到办案一线。员额法官专职行使审判权，案件审判程序中的诸如送达法律文书、填写审判流程信息等其他程序性事务则交由法官助理及书记员去处理，使入额法官从纷繁复杂的程序性事务当中解放出来，节约出大量的时间和精力专门审理案件，从而实现了人员、岗位、额度的“三位一体”。通过这种团队化的协作，有效地提高了办案效率，优化了司法资源配置。2016年，正定法院法官人均结案170件；2017年，员额法官人均结案287件，改革成效明显。
二是法官的正规化、专业化、精英化建设得到加强。法官员额制的实施，进一步完善了以法官为主体、以审判为中心的工作机制，凸显了法官在法院中的核心地位，有效弱化了法院内部的行政级别制。法官的任职门槛相应提升、任职程序也更加规范，其入职的竞争性也更加激烈，只有高素质的人才才能成为员额制法官，使法官队伍的正规化、专业化、精英化建设得到加强。
三是法官员额制度有助于保证司法独立。法官员额制改革后，以审判为中心，法官的行政管理职能被弱化，从司法制度层面为法官独立行使审判权提供了保障。
四是法官职业保障得到增强。法官员额制改革极大地增强了法官对于自身职业的自豪感。而配套工资制度改革，也使得法官职业的薪资待遇有了明显提高。通过提升法官职业地位和自豪感，增强法官职业保障，法官职业的吸引力得到提高，有助于吸引优秀法律人才投身法官职业，重塑社会公众对于司法的信心。
五是“权责一致”的制度约束得到强化。法官员额制施行后，权力加大必然责任加重，员额法官在独立行使审判权的同时，对所办理的案件要终身负责。司法责任终身制形成的制度约束力，使得员额法官在行使职权时，必须牢固树立 “权责一致”观念，从而严格依照法律规定裁判案件，促进了案件审判的公平公正。
六是法官员额制有助于形成内部激励机制。由于员额职数的限制，法院员额法官之外的工作人员想获得职位晋升和更好的薪资待遇，就必须努力提高法律素养和业务能力。反之，员额法官一旦不能适应工作需要，就会被淘汰。“淘汰机制”的压力迫使法官不断去钻研业务，认真审理每一起案件。员额法官进入和退出机制使得法院内部形成良性循环，推动了法官整体素质的提高。
三、法官员额制实施过程中显现出的问题
勿庸置疑，法官员额制改革取得了巨大成效，必须给予充分肯定。但由于实行时间不长，经验积累较少，也或多或少地显现出了一些问题，主要表现在以下几个方面。
一是员额制改革后，如何在法官独立办案中体现党对政法工作的绝对领导成为一个新的课题。法官员额制改革，确立了“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判机制。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》明确规定，裁判文书由办案法官自行签发，院长、副院长、庭长对未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发。自此，实行多年的领导个案事前审批制彻底退出历史舞台。在这种情况下，如何在审判工作中既保证法官独立行使审判权，又不放松党对审判工作的绝对领导便成了一个新的课题。
二是员额法官职数与日渐增多的案件数此消彼长，难以保质保量地完成审判任务。以正定法院为例。1991年，该院编制为78人，全年审理案件857件。2017年编制为87人，全年审理案件8142件。26年间，编制增加了9人，案件数增长了近10倍。当年核定编制时，只要是法官均可办案，但在实行员额制改革后，只有员额法官（编制的35%）才能办案，办案人数与案件数此消彼长，工作量可谓激增。2017年，正定法院员额法官人均办案287件，已远远超过省法院确定的年人均办案200件的入额标准，法官不堪其负，长期超负荷加班加点工作，身心健康面临巨大考验，“萝卜快了不洗泥”的情况难免发生，保质保量完成案件的审理已然成为人民法院面临的最严峻问题。
（根据河北省高级人民法院工作报告公布的数据，2017年全省员额法官为6024人，全年结案102.54万件，年人均结案170件。）
三是同案不同判的情况屡有发生，严重影响了司法公信力。员额制改革后，取消了院、庭长的个案审批，同一法院内的不同法官间的横向联系被切断，由于员额法官个体间存在着法律素养、社会阅历、认知水平等方面的差异，有可能导致同一法院的不同法官之间，或上、下级法院的法官间对同一类型案件的处理出现不同的裁判结果，一定程度上影响了司法公信力。例如于欢辱母杀人案、电梯劝烟案等等，由于上、下级法院作出的不同的判决结果，对司法公信力造成了不良影响。
四、法官员额制实行过程中的思考与探索
对于法官员额制改革的实施情况，正定县委始终给予了高度关注。对于改革中遇到的困难与问题，正定法院也及时向党委进行了汇报，得到了县委的大力支持。在县委的坚强领导下，正定县法院对如何完善法官员额制进行了一些思考与探索。
一是建议加强调研工作，合理确定员额法官职数。员额制改革在我国从未有过先例，改革经验更无从谈起，改革过程本身就是一个摸着石头过河的探索过程，在不确定性较大的情况下应保持一定的弹性空间，过于硬性的标准会导致改革的灵活性受损，不利于发挥改革贯彻者的主观能动性，并挫伤其改革积极性。员额职数的设置既要考虑法院辖区面积、人口数量、经济发展等因素，也要考虑法官的审判工作量，尽量避免由于办案人员数量的急剧下降而加剧案多人少的紧张局势。仍以正定法院为例。由一年多来的运行情况来看，正定法院的员额法官年人均结案287件，其他法院也大多是这样的情况，更有年人均办案超四百、五百件，甚而劳累致死的报道时常见诸报端，这样的情况已远超一个法官的正常承受能力，办案任务已不堪其负，哪里还能抽出时间学习充电提高，办案质量难免出现瑕疵。因此，建议有关部门做一些调研工作，测算一下一个法官的正常工作量究竟应该是多少，既让法官在保证案件质量的情况下满负荷工作，又不至于使法官整日疲于奔命，长此以往不可持续。
二是进一步加强司法公开，让司法权力在阳光下运行。没有公开则无所谓正义，阳光是最好的防腐剂，让司法权力在阳光下运行无疑是确保司法公正，解决“不敢为、不能为、不想为”的最有效举措。在推行审判流程公开、执行信息公开、裁判文书公开以及庭审公开等四大公开的基础上，正定法院在县委、人大的领导下，在政府、政协的支持下，经常开展法院公众开放日活动，将法院公众开放日活动常态化，成为司法公开的又一项尝试。公众开放日活动,邀请人大代表、政协委员、乡村干部群众等各界人士来院参观，了解法院的日常工作情况，听取法院的工作介绍，解答群众关心、关注的问题，回应群众质询，接受群众监督和批评。常态化的公众开放日活动，从以前的单向公开向双向公开转变，既为群众提供了零距离了解法院的机会，也让法官真真切切地听到了群众的诉求，在主动接受监督的同时，促进了双方的了解与理解，增加了双方的互信。
三是探索建立行之有效地确保党对政法工作的绝对领导的新路径。
（一）探索建立事前报告制度，防患于未然。为防止和减少涉诉信访、引发不良炒作、裁判结果出现负面导向作用等情况的发生，正定法院参照《重大事项向党委请示报告制度》的规定，对涉及到政府、发展、民生的案件、在本地区有重大影响的案件、可能引发群体性上访的案件等重大复杂案件，要求办案法官须及时向院党组汇报，在做出裁判前须听取党组的意见，必要时院长可提交审判委员会讨论决定。对于上述案件，院长应及时向县委汇报，听取县委的意见，寻求县委的支持。
（二）探索建立“发还、改判案件讲评机制”，做好事后监督问责。员额制改革后，取消了院、庭长的个案审批，同一法院内的不同法官间的横向联系被切断，如何确保案件质量及裁判尺度的统一，以及如何将“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制真正落到实处已成为一个新的课题。对此，在县委及人大的领导下，正定法院创立了“发还、改判案件讲评机制”。具体做法是：由院长担任总讲评人，由员额法官、法官助理、书记员等七人与一名党组成员组成讲评小组，全院审判人员参加，对每一件发还、改判案件利用周三晚上的时间进行讲评。在讲评前三天，审判管理办公室先将随机抽取的四件发还、改判案件的电子卷宗材料发送给全院审判人员，以便大家熟悉案情，找准问题，讲评时有的放矢。讲评活动开始后，先由案件承办人上台向大家依次介绍案情、裁判理由、发还或改判意见、以及自己对发还、改判意见的认识，然后由讲评小组成员依次对办案程序、证据采信、事实认定、适用法律、裁判结果、文书制作与送达、卷宗装订、发还或改判意见等方面的问题进行讲评，最后由院长做总结点评。每次讲评还邀请人大代表、政协委员、政法委、纪委的领导同志、律师及群众代表作为特约讲评员参与讲评活动，现场监督。讲评活动以案释法、就案学法、以讲促学、以评代训，成功搭建起了业务能力和综合素质的展示平台，相互切磋相互交流的学习平台，自亮家丑倒逼反思的内部监督平台，以及来自人大、政协、政法委、纪检委、律师等外部的监督平台；实现了内外监督并举，自律与他律并进，让一个人的教训成为大家的经验，令一个人的经验变成集体的智慧，倒逼队伍素质和审判质效快速提升；营造了人人争办“铁案、精品案”的良好氛围，在法院系统产生了积极影响，吸引晋州、赵县等兄弟法院前来参观旁听。大家普遍认为：该机制是司法责任制改革背景下的探索和实践，是与之相配套的制度保障，也是让承办法官对案件“负责在当下，解决在当时”，确保“让审理者裁判、由裁判者负责”落地生根的一剂疗效显著的“灵丹妙药”。对案件存在瑕疵的办案法官来说，讲评是一次公开化的集体诫勉谈话；对法院整体工作而言，讲评更是一个具有较强可操作性的错案追究机制，是以实质性全面公开促司法公正、打造“阳光司法”品牌的一个强有力抓手，是在司法责任制改革中探索出的一条规范法官自由裁量权、提升队伍素质和审判质效的“管心控行”的新路子。
2017年，正定法院共讲评13次，案件质量得到了明显提升。2016年共审结各类案件4592件，上诉781件，上诉率17%，发还改判201件，发还改判案件占全部结案的4.3%。2017年共审结各类案件7743件，上诉736件，上诉率9.5%，发还改判158件，发还改判案件占全部结案的2%。无论是一审服判息诉率，一审上诉案件数，一审上诉率，还是二审发还改判数及二审发还改判率均有大幅度下降。实践证明，发还改判案件讲评机制不仅是探索创立了一个集纠错、监督与问责为一体的、切实可行的司法责任追究机制，更重要的是找到了一条党组对审判工作进行领导的新路径，使得院党组的领导和管理功能得以有效发挥，党的领导不仅没有因改革而消弱，反而得到了加强。正定法院的司法责任改革，得到了县委的充分肯定。
司法责任制改革是司法领域一场深刻的自我革命，改的是体制机制，革的是利益格局，矛盾、困难在所难免。唯有直面问题、解决问题，才能准确把握改革的方向和节奏，才能确保改革取得扎实成效，才能让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。